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Dienstleistungsrichtlinie

18.01.2006

Stellungnahme der AWM zum Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Dienstleistungen im Binnenmarkt – Dienstleistungsrichtlinie


Markus Guhl Bundesgeschäftsführer des BDWi

Kurzfassung:

Die AWM ist der Auffassung, daß der Kernpunkt der Dienstleistungsrichtlinie – das Herkunftslandsprinzip – den Anforderungen des deutschen Mittelstandes nicht gerecht wird. Das Herkunftslandsprinzip hätte zur Folge, daß deutsche Dienstleister, auf Grund der institutionellen Rahmenbedingungen des deutschen Arbeitsmarktes ihre Leistungen nur zu erheblich höheren Preisen anbieten könnten als ihre ausländischen Konkurrenten. Die deutschen Löhne sind fünfmal so hoch wie in Tschechien oder Polen. Vor dem Hintergrund der Lohndifferenz und der Intransparenz unterschiedlicher Qualitätsstandards in der EU ist auch ein Qualitätswettbewerb nicht zu führen. Darum spricht sich die AWM für die Ausgestaltung der Dienstleistungsfreiheit im Sinne der Entscheidung des Ausschusses für Binnenmarkt und Verbraucherschutz des Europäischen Parlaments aus.

Die AWM fordert jedoch, Bereiche die bereits durch sektorale Richtlinien abgedeckt werden, von der Dienstleistungsrichtlinie auszunehmen.

Die AWM stimmt mit dem Ausschuß überein, daß Gewinnspiele von der Richtlinie ausgenommen bleiben sollten. Hier sind regelmäßig historisch gewachsene, kulturelle nationale Besonderheiten zu berücksichtigen.

Darüber hinaus fordert die AWM, die Entsendung von Arbeitnehmern nicht in die Dienstleistungsrichtlinie einzubeziehen, weil ansonsten schwerwiegende Wettbewerbsverzerrungen zu befürchten sind.

Gleichwohl kann die Richtlinie einen wichtigen Beitrag zur Dienstleistungsfreiheit in Europa leisten. Die AWM fordert, daß die EU-Mitgliedsstaaten „one stop shops“ einrichten, die nicht nur ausländische Unternehmen bei der Anmeldung eines Geschäftsbetriebs unterstützen, sondern auch inländischen Unternehmen zur Verfügung stehen. Für die Bearbeitung der Anmeldungen ist eine einheitliche Frist erforderlich. Die AWM begrüßt ausdrücklich den Vorschlag der Kommission, diskriminierungsfreie Eckpunkte in Hinblick auf Genehmigungserfordernisse festzulegen.

 

Vorbemerkung:

Die mittelständische Dienstleistungswirtschaft begrüßt die Absicht der Europäischen Gemeinschaft, den europäischen Binnenmarkt für Dienstleistungen zu realisieren.

Der Richtlinienvorschlag der Europäischen Kommission wählt zur Verwirklichung der Dienstleistungsfreiheit einen horizontalen Ansatz, um möglichst sämtliche Berufsgruppen in die Regelung einzubeziehen. Ausgenommen sind Wirtschaftsgebiete, die bereits heute bzw. in naher Zukunft durch eine sektorale Richtlinie abgedeckt werden. Dies ist sinnvoll, um eine überflüssige und verwirrende Überregulierung zu vermeiden. Nicht verständlich ist die angestrebte Harmonisierung von Dienstleistungsbereichen, die wegen ihrer gewachsenen kulturellen Besonderheiten weiterhin auf nationaler Ebene geregelt werden sollten (siehe dazu Artikel 18 in Verbindung mit Artikel 40).

Zur Realisierung der Dienstleistungsfreiheit strebt die Europäische Kommission rechtliche Regelungen an, die einen gemeinschaftsweiten Marktzutritt durch den Abbau bürokratischer Hemmnisse anstreben und die Anerkennung der im Heimatland des Dienstleistungserbringers erworbenen beruflichen Qualifikation durch die übrigen Staaten der Gemeinschaft vorsehen. Auf der anderen Seite beabsichtigt die Europäische Kommission, mit dem Richtlinienvorschlag die Belange des Verbraucherschutzes ausreichend zu berücksichtigen.

Die mittelständische Wirtschaft ist der Auffassung, daß die Gewährung der gemeinschaftsweiten Dienstleistungsfreiheit mit der Sicherstellung einer hohen Qualität der Dienstleistung einhergehen muß. Denn nur dies garantiert Kundenzufriedenheit und damit die Bereitschaft der Menschen, Dienstleistungen – auch grenzüberschreitend – in Anspruch zu nehmen. Dies ist, wie die Europäische Kommission richtig erkannt hat – ein wichtiger Meilenstein bei der Verwirklichung des Ziels der Europäischen Gemeinschaft, diese bis zum Jahr 2010 zum dynamischsten Wirtschaftsstandort der Welt zu machen. Das bedeutet andererseits, daß es im Zuge der Umsetzung der Dienstleistungsfreiheit vermieden werden muß, daß mangelnde Transparenz bei der Erbringung von Dienstleistungen eine Minderung der Qualität zur Folge hat.

Vor diesem Hintergrund besteht die Gefahr eines Preiskampfes, der Anbieter mit höherer Produkt- bzw. Dienstleistungsqualität aus dem Markt drängt, was zu einer fortschreitenden Qualitätsminderung der angebotenen Leistungen führt. Dies würde zu erheblichen Schäden für den Markt führen, der nicht zuletzt das Verbrauchervertrauen empfindlich berühren würde. Wichtigstes Indiz für den zu erwartenden Preiskampf sind die deutlichen Lohnunterschiede. So sind die Arbeitskosten in vielen Branchen der Dienstleistungswirtschaft in Deutschland fünfmal so hoch, wie in den Nachbarstaaten Polen oder der tschechischen Republik. Ursache für die unterschiedlichen Arbeitskosten sind die verschiedenen institutionellen Rahmenbedingungen des Arbeitsmarktes. Insofern haben deutsche Unternehmen keine Chance im Wettbewerb zu bestehen.

Besonders kleine und mittlere Unternehmen werden in solchen Preiskämpfen wirtschaftlich auf der Strecke bleiben, da gerade sie sich vielfach durch Qualitätsleistungen am Markt behaupten.

Unternehmensinsolvenzen sowie der damit verbundene Abbau qualifizierter Arbeitsplätze bedeutet immer den Verlust an Wirtschaftsleistung. Daraus resultierender Beschäftigungsabbau muß durch etliche Unternehmensgründungen mühsam wieder ausgeglichen werden und stellt einen langfristigen Prozeß dar. Diese Entwicklung gilt es in jedem Stadium der Umsetzung der Verwirklichung der Dienstleistungsfreiheit zu vermeiden.

Die vorliegende Stellungnahme legt daher ihren Schwerpunkt auf die Berücksichtigung der oben genannten Gesichtspunkte. Darüber hinaus nimmt sie zu Aspekten der Verwirklichung der Dienstleistungsfreiheit für einige ausgewählte Berufe Stellung.

 

Zu einzelnen Bestimmungen: Artikel 1 (Gegenstand)

Um Wettbewerb zu gewährleisten, müssen konkurrierende Unternehmen an identische tarif- und arbeitsrechtliche Bestimmungen gebunden sein. Aus diesem Grund ist es erforderlich, einen entsprechenden Passus in diesen Artikel aufzunehmen.

 

Artikel 2 (Anwendungsbereich)

Die Regulierung von Dienstleistungsbereichen, die bereits durch andere EU-Richtlinien abgedeckt sind, ist nicht sinnvoll. Eine solche zweifache Regulierung würde zur Rechtsunsicherheit in den betroffenen Branchen führen und damit den Austausch von Dienstleistungen stören. Darum spricht sich die AWM dafür aus, diese Bereiche explizit von der Dienstleistungsrichtlinie auszunehmen.

Darüber hinaus fordert die AWM Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse nicht in dieser Richtlinie zu behandeln. Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse sind insbesondere in Deutschland streng reguliert. Private Unternehmen müssen in einem sehr engen Rahmen agieren. Dabei sind sie in vielen Fällen einer unfairen Konkurrenz von Unternehmen der Wohlfahrtsverbände ausgesetzt. Vor diesem Hintergrund hätte der Markteintritt zusätzlicher Konkurrenten, die nicht an den deutschen Regulierungsrahmen gebunden wären, für die privaten Unternehmen fatale Folgen.

 

Artikel 4 Absatz 11 (Begriffsbestimmungen)

Der Begriff „Entsendemitgliedstaat“ für den Mitgliedsstaat in den ein Unternehmen einen Arbeitnehmer entsendet ist unpräzise. Der Begriff sollte in „Zielland“ geändert werden.

 

Artikel 5 [Vereinfachung des Verfahrens]

Die beabsichtigte Vereinfachung bürokratischer Verfahren ist uneingeschränkt zu begrüßen. Insbesondere in Hinblick auf die Gültigkeit von Dokumenten aus dem Herkunftsland, die den Dienstleister betreffen (etwa Nachweise über erlangte Qualifikationen), ist eine uneingeschränkte Anerkennung – notwendig. Die Einführung einheitlicher europäischer Formulare muß endlich in Angriff genommen werden.

 

Artikel 6 [Einheitliche Ansprechpartner]

Gerade für kleine und mittlere Unternehmen ist es von hoher Bedeutung, in allen Staaten der Gemeinschaft einheitliche und transparente Verfahren bzw. Vorschriften vorzufinden, um überhaupt eine Dienstleistung in einem oder mehreren Mitgliedsländern anbieten zu können. Die geforderte Schaffung bzw. Benennung eines einheitlichen Ansprechpartners ist in dieser Hinsicht eine wichtige Voraussetzung.

 

Artikel 7 [Recht auf Information]

Die mittelständische Wirtschaft begrüßt die Absicht der Europäischen Kommission, die Verbände der Wirtschaft in das künftige Informationssystem einzubeziehen.

 

Artikel 9 – Artikel 11 [Genehmigungserfordernisse u.a.]

Staatliche Genehmigungsverfahren sind augenblicklich eines der größten Hemmnisse bei der Verwirklichung der Dienstleistungsfreiheit. Daher ist der Ansatz der Kommission zu begrüßen, diskriminierungsfreie Eckpunkte in Hinblick auf Genehmigungserfordernisse, -voraussetzungen, -geltungsdauern und –verfahren festzuschreiben. Gleichwohl ist es geboten, im Sinne des Verbraucherschutzes und des Allgemeininteresses objektive Genehmigungsvoraussetzungen in bestimmten Berufen beizubehalten. Es ist auch sinnvoll, diese Einschränkungen in Hinblick auf die Dienstleistungsfreiheit nach einer Übergangszeit zu überprüfen.

 

Artikel 13 Absatz 4 und Absatz 5 c (Genehmigungsverfahren)

Die AWM unterstützt ausdrücklich den Vorschlag der Kommission, daß Anträge als genehmigt gelten, wenn diese in einer vorgegebenen Frist nicht abgelehnt worden sind. Dieses Verfahren muß jedoch auch für inländische Unternehmen gelten, um Chancengleichheit zu gewährleisten.

 

Artikel 15 [Zu prüfende Anforderungen]

Wettbewerbsverzerrungen müssen vermieden werden. Dazu zählt, daß das Unter-Einstandspreis-Verbot erhalten bleibt. Eine Aufhebung dieser gesetzlichen Regelung schadet erfahrungsgemäß insbesondere kleinen und mittleren Unternehmen. Gerade diese Unternehmen will die Europäische Kommission mit ihrem Richtlinienvorschlag jedoch fördern. Aus diesem Grund ist die angestrebte Prüfung des Unter-Einstandspreis-Verbots nicht angebracht.

 

Artikel 16 [Herkunftslandprinzip]

Die AWM lehnt das Herkunftslandsprinzip ab und unterstützt den Vorschlag des Ausschusses für Binnenmarkt und Verbraucherschutz des Europäischen Parlaments zur Dienstleistungsfreiheit. Um Chancengleichheit zwischen Wettbewerbern zu gewährleisten, müssen für alle die gleichen Rahmenbedingungen herrschen. Deutsche Unternehmen müssen nicht nur höhere Lohnnebenkosten und einen umfangreichen Kündigungsschutz in ihre Angebote einfließen lassen, hinzu kommt, daß auf Grund der Stärke der Tarifparteien die Löhne höher sind als in anderen europäischen Ländern. Einige Branchen – so zum Beispiel die Zeitarbeit – sind per Gesetz zum Abschluß von Tarifverträgen gezwungen worden. Das Herkunftslandsprinzip hätte für diese Branche die Folge, daß ausländische Anbieter durch fehlende gesetzliche Qualitäts- und Entlohnungsstandards heimische Unternehmen preislich unterbieten und vom Markt drängen würden.

Die Dienstleistungsfreiheit ist nur dann für den Bürger der Europäischen Gemeinschaft sinnvoll und erstrebenswert, wenn er sich auf die angebotene Produkt- bzw. Dienstleistungsqualität verlassen kann, ohne langwierige Erkundigungen und Informationen einzuziehen bzw. einzufordern. Aufgrund gesetzlicher bzw. standes- bzw. berufsspezifischer Verpflichtungen können die Bürger eines Landes bisher auf Mindeststandards vertrauen, wenn sie von einem Angehörigen eines bestimmten Berufsstandes ein Produkt bzw. eine Dienstleistung nachfragen.

Die bisher in den Mitgliedstaaten erforderlichen Anforderungen sind daher keineswegs als zu beseitigende Marktzutrittsbeschränkungen, die Dienstleistungserbringer eines EU-Staates unangebracht benachteiligen, zu bewerten. Vielmehr dienen sie der Qualitätssicherung und damit dem Verbraucherschutz. Aus diesem Grunde hat die Europäische Gemeinschaft kein Interesse daran, nationale Qualitätsstandards für auswärtige Dienstleistungserbringer zu beseitigen und dadurch letztlich qualitätsmindernde Entwicklungen in Gang zu setzen. Vielmehr ist anzustreben, einheitliche Europäische Qualitätsstandards dort zu implementieren, wo es im Sinne des Verbrauchers sinnvoll erscheint. Die Adaption muß dabei auf einem hohen Niveau erfolgen. Hierzu sollte die Europäische Kommission unverzüglich Maßnahmen einleiten. Eine Harmonisierung auf niedrigstem Niveau, bei der sich das Land mit der geringsten qualitätsbezogenen Regelungsdichte durchsetzt muß vermieden werden.

Die Dienstleistungsfreiheit darf nicht dazu führen, daß ausländische Anbieter benachteiligt werden. Aus diesem Grund muß ausländischen Anbietern ein Ansprechpartner zur Seite gestellt werden, der nicht nur über die Anforderungen für den Marktzutritt informieren kann, sondern darüber hinaus den ausländischen Anbieter unterstützt und der zudem auch die Kompetenz hat, zu entscheiden ob die Anforderungen erfüllt sind. Wünschenswert wäre zudem eine vorgebende Frist zu der ein Antrag zu bearbeiten ist. Ein solcher – one stop shop – müßte natürlich auch allen inländischen Unternehmern und Existenzgründern offen stehen.

 

Artikel 18 i.V.m. Artikel 40 [Vorübergehende Ausnahmen u.a.]

Die Harmonisierung der Rahmenbedingungen von Lotterien, Wetten und Glücksspielen ist nicht zweckdienlich. Hier sind regelmäßig historisch gewachsene, kulturelle nationale Besonderheiten zu berücksichtigen. Gerade diesen kann nur die nationale Gesetzgebung adäquat Rechnung tragen. Das Bestimmungslandprinzip entspricht daher auch der ständigen Rechtssprechung des Europäischen Gerichtshofs, der die Europäische Kommission bisher gefolgt ist. Die AWM einen wie folgt lautenden Artikel 2 Absatz 3a einzufügen:

„Die Richtlinie gilt weder für Gewinnspiele, die einen geldwerten Einsatz bei Glückspielen verlangen, einschließlich Lotterien und Wetten, noch für den Zugang zu Tätigkeiten zur gerichtlichen und außergerichtlichen Beitreibung von Forderungen.“

 

Artikel 22 [Unterstützung der Dienstleistungsempfänger]

Die richtige Einschätzung in Hinblick auf die Qualität des Produkts bzw. der Dienstleistung ist für den Verbraucher von eminent wichtiger Bedeutung. Nur so kann er das Preis-Leistungsverhältnis angemessen einschätzen und Schaden von der eigenen Person (etwa durch mangelnde Qualität des Produkts bzw. der Dienstleistung) abwenden. Die von der Europäischen Kommission hierzu angestrebte Informationsgewinnung – unterstützt durch staatliche Stellen – erscheint in der Umsetzung nahezu unmöglich. Der Verbraucher begibt sich vielmehr auf einen Lemmon-Markt (asymmetrische Informationsverteilung zu Lasten des Verbrauchers), der ihn bei der Entscheidung zur Inanspruchnahme einer Dienstleistung durch ausländische Erbringer regelmäßig mit Informationsdefiziten ausstattet. Dies resultiert daraus, daß er entweder Erfahrungen mit nationalen Dienstleistern nicht nutzen kann oder aber solche Erfahrungen zu Unrecht auf den ausländischen Erbringer überträgt. Dies kann letztlich auch zum Nachteil des ausländischen Erbringers führen, sofern er ein qualitativ höherstehendes Produkt bzw. eine qualitativ bessere Dienstleistung anzubieten hat als die nationalen Erbringer.

Aus diesem Grunde ist noch einmal zu bekräftigen, daß hohe gemeinschaftsweite Qualitätsstandards implementiert werden, um für den Verbraucher nachteilige Entwicklungen zu vermeiden. Eine solche Entwicklung, die im jeweiligen Einzelfall zwar nur dem Verbraucher schadet, beschädigt gesamtwirtschaftlich das Verbrauchervertrauen und damit letztlich die Dynamik der Wirtschaft. Dies gilt es von vorneherein zu verhindern.

Auch die zwischenstaatlich beabsichtigte Unterstützung in Hinblick auf entstandene Schäden für den Verbraucher erscheint zum jetzigen Zeitpunkt als nicht praktikabel.

 

Artikel 24 und 25 (Bestimmungen zur Entsendung von Arbeitnehmern)

Die Einbeziehung von Bestimmungen zur Ausgestaltung der Entsendung von Arbeitnehmern in die Dienstleistungsrichtlinie ist nicht sinnvoll, da sich die Regulierung der Zeitarbeit in den einzelnen Mitgliedsländern wesentlich unterscheidet. Die Regulierung hat einen direkten Einfluß auf die Ausgestaltung der Preise. Aus diesem Grund können Unternehmen aus Ländern mit ungünstigeren Regulierungsbedingungen im Wettbewerb nicht bestehen. So besteht zum Beispiel in Deutschland ein faktischer Zwang zum Abschluß von Tarifverträgen. Dadurch sind die deutschen Unternehmen ausländischen Konkurrenten ohne Tarifverträge unterlegen. Diese können ihre Dienstleistungen zu einem niedrigeren Preis anbieten.

Darum fordert die AWM, die Entsendung von Arbeitnehmern nicht in der Dienstleistungsrichtlinie zu regeln.

 

Artikel 26 [Informationen über die Dienstleistungserbringer und deren Dienstleistungen]

Die Übermittlung der Daten durch den Dienstleistungserbringer an den Verbraucher ist von besonderer Bedeutung. Die von der Europäischen Kommission vorgeschlagene Verpflichtung ist daher zu begrüßen. In den Bereich der Informationsübermittlung gehören insbesondere Angaben zur Qualifikation des Dienstleistungsanbieters. Dies bedeutet, daß Qualifikationen, die von den Qualifikationen der einheimischen Betriebe im Erbringerland abweichen, kenntlich gemacht werden, damit keine Begriffsverwirrung beim Verbraucher entsteht.

In Hinblick auf die Umsetzung sind jedoch Zweifel angebracht, inwieweit ein Dienstleistungserbringer bei nur gelegentlicher Dienstleistungserbringung in anderen Gemeinschaftsstaaten dieser Pflicht nachkommt. Dies ist insbesondere dann zu befürchten, wenn die Dienstleistung zeitlich eng begrenzt ist. Darum regt die AWM an, daß die Informationen nicht nur an den Dienstleistungsempfänger sondern auch an den einheitlichen Ansprechpartner zu übermitteln sind. Das verursacht keinen zusätzlichen Aufwand, wenn die Informationen in elektronischer Form vorliegen.

 

Artikel 27 [Berufshaftpflichtversicherungen und Sicherheiten]

Die Berufshaftpflichtversicherung ist eine sinnvolle Überlegung im Sinne des Verbraucherschutzes. Die Voraussetzungen für den Abschluß einer Berufshaftpflicht müssen jedoch so ausgestaltet sein, daß der Dienstleistungserbringer in der Lage ist, eine solche Versicherung zu adäquaten Konditionen abzuschließen. Bisher gibt es eine Vielzahl von Hemmnissen in Hinblick auf die grenzüberschreitende Gültigkeit von Versicherungen bzw. in Hinblick auf die Inanspruchnahme einer ausländischen Versicherung durch einen Dienstleistungserbringer.

 

Artikel 31 [Maßnahmen zur Qualitätssicherung]

Die Berufsverbände sind seit langem bestrebt, durch verbands- bzw. branchenbezogene Kodizes Elemente der Qualitätssicherung zu implementieren und weiterzuentwickeln. Die mittelständische Wirtschaft begrüßt daher, daß die Europäische Kommission diesbezügliche Bemühungen explizit anerkennt und in die Binnenmarktstrategie einbezieht. Freiwillige Qualitätsstandards sind ein sinnvoller Ansatz, um gesetzliche Regelungen zu ergänzen und bilden in diesem Zusammenhang ein Gütesiegel der Qualität.

Die Einbeziehung der Berufsverbände ist auch deswegen zu begrüßen, weil in Zukunft die Bedeutung der Standesorganisationen bzw. Kammern abnehmen wird. In Hinblick auf die Implementierung von Qualitätskriterien sind die Berufsverbände ohnehin aufgrund ihrer Mitgliederstruktur besser geeignet als die Kammern, die eine Vielzahl unterschiedlicher Berufsgruppen lediglich pflichtmäßig organisieren.

 

Artikel 32 [Beilegung von Streitigkeiten]

Zur Wahrung des Verbrauchervertrauens ist diese Regelung sinnvoll und notwendig. Auch hier stellt sich die Frage der praktischen Umsetzung bzw. Kontrolle bei seltenen und zeitlich begrenzten grenzüberschreitenden Leistungen eines Dienstleistungserbringers.

 

Artikel 33 – Artikel 37 [Informationen über die Zuverlässigkeit der Dienstleistungserbringer u.a.]

So sinnvoll diese Regelungen sind, ist ihre praktische Relevanz in Zweifel zu ziehen. Entscheidend scheint hier die grenzüberschreitende Bereitschaft zur Kooperation durch die nationalen Behörden zu sein. Über den Aufbau einer einheitlichen europäischen Datenbank ist in diesem Zusammenhang nachzudenken.

 

Artikel 40 (Ergänzende Harmonisierung)

Die AWM lehnt die Fixierung weiterer Harmonisierungsschritte in der Dienstleistungsrichtlinie ab.

Berlin, 18 Januar 2006


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